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中国古代行政区划沿革
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《子夜星》网站整理编注 ◇
行政区划，是指一个国家行政管理的区域组织系统。国家为了行政管理的方便，有效地控制各个地
域，通常在其所辖的领土范围内按照自然地理的条件、政治经济的状况、民族和人口的分布、历史的传
统以及军事的需要，把全国划分为不同级次的若干行政区，这种划分叫做行政区划。世界各国的行政区
划的级次和名称是互不相同的。如根据《中华人民共和国宪法》规定，我国现阶段的行政区划主要是，
在中央政府之下实行省、县两级制；美国主要是州(Prefecture)、县(County)或市(City)；苏联主要是
州(ОбласТъ)、区(PaЙОH)； 法国主要是省(Province)、区或县(District)；英国的主要是郡
(Shire)、县(County)。 即使在一个国家，不同历史时期的行政区划的级次和名称也不是一定相同的，
中国古代行政区划的沿革充分说明了这一点。
中国是世界上最古老的文明国家之一，有着几千年光辉灿烂的文明历史，所以行政区划的历史也十
分悠久。从春秋初期，公元前688年开始置县，中国的行政区划至今已有2,500多年的历史，而且两千多
年来不断发展，从未间断。据笔者目前掌握的材料，可以说中国的行政区划是世界上历史最悠久、也是
保存最完整的行政区划。
中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期：萌芽时期(先秦)、郡县制时期(秦、汉)、州制
时期(魏晋南北朝、隋)、道(路)制时期(唐、宋)、行省制时期(元、明、清)。
第一节 萌芽时期
这个时期约从公元前21世纪至公元前
3世纪，即从建立我国历史上第一个国家政权──夏朝开始，
到秦始皇统一中国、确立郡县制为止。
国家的产生，是形成行政区划的先决条件。在原始社会，人们按氏族、部落进行生产和生活，根本
不需要行政区划，也没有地域区划的概念，正如《礼记·礼运》篇所述，那时是“大道之行也，天下为
公”。随着生产力的发展，社会的进步，逐步出现了私有制，产生了阶级，形成了国家。统治阶级为维
护其统治地位，有效地控制被统治阶级，需要实行分区分级管理，于是产生了形成各种各样行政区划的
可能性。但是，并不是产生国家的同时也必然出现行政区划。一些同志认为：夏朝的“地方行政区划单
位，是在原始公社部落基础上形成的‘小邦’或‘方国’”“商代的行政区划采用分封制的形式”，是
不对的。夏、商两代和西周，都还没有完善的地方行政制度，当时也不可能对整个国家进行全面的行政
区划，无论是“方国”，还是“诸侯国”，都是一个个独立的国家，与夏、商、周王朝之间都只是松散
的臣属关系。春秋以后，县、郡的出现才是我国古代行政区划的肇始。
一、传说中的州服制
在本世纪以前，人们普遍认为夏、商、西周王朝存在着“十二州”、“九州”、“五服”等行政区
划。最典型的如《汉书·地理志序》所云：“昔在黄帝，……方制万里，画野分州。……尧遭洪水，怀
山襄陵，天下分绝为十二州，使禹治之。水土既平，更制九州，列五服，任土作贡。”即说黄帝时已有
州制，尧因洪水之灾，分中国为十二州，禹治水后更改为九州，以后又把中国分为五服。实际上，所谓
夏、商、周代的“十二州”、“九州”、“五服”之说都仅是种种传说而已。
1.“十二州”说
它是传说中的尧舜氏族社会时代的行政区划制度，起于《尚书·尧典》的“肇十有二州”。西汉学
者谷永(前？—前4年)最先把“肇十有二州”解释为“尧遭洪水，天下分绝十二州”。(4)东汉史学家班
固(32—92年)撰《汉书》即从其说。他们认为这“十二州”是尧舜时代的行政区划制度，而且在禹设置
“九州”之前。可是，东汉马融(79—166年)认为“十二州” 产生于禹治水之后，它是由当时氏族首领
舜在禹置“九州”的基础上，增置幽、并、营三州而成。后世的释经家多从马融之说。 自顾颉刚(1893
—1980年)在20世纪30年代以确凿证据考证《尚书·尧典》乃汉人之作,“十二州”说是汉人影射汉武帝
所置刺史部十三州而起，马氏所叙的十二州名只是调和了《禹贡》、《尔雅》、《职方》“九州”之名
的矛盾而形成的混合物。现代的秦汉史和先秦史学者都从顾氏之说，否定了“十二州”说是尧舜时代行
政区划制度的观点。
2.“九州”说
它是传说中大禹时代的中原地区的行政区划制度，起于春秋、战国时代。在西汉以前，都认为“九
州” 系禹治水后划分的，但具体的说法各书所载互不相同，大致有四种说法：
(1)《尚书·禹贡》记载九州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍；
(2)《吕氏春秋·有始览》有幽州，无梁州；
(3)《周礼·职方》有幽州、并州，无梁州、徐州；
(4)《尔雅·释地》有幽州、并州、营州，无梁州、青州、徐州。
各地所载各州的地域亦不尽相同，如泰山以北、以东地区在《禹贡》中属于青州，在《职方》中属
于幽州；《职方》中的青州相当于《禹贡》中徐州的大部分和豫州的一部分。
这些“九州”说，实际上是春秋、战国时期学者对当时所知周朝领土所做的地理区域的划分，并不
是某个朝代的行政区划。然而在历史上把它们长期地误认为是行政区划。在西汉以前，误认为《禹贡》
是大禹治水后所划分的九州，代表夏朝的行政区划制度；《汉书·地理志》最先把《周礼·职方》中的
九州误称为代表周朝的行政区划制度；三国时期魏人孙炎在注释《尔雅》时，又把《尔雅·释地》中的
九州牵强附会地解释为代表商朝的行政区划制度。以后的，经学家进一步推而广之，把“九州”误称为
夏、商、周三代的行政区划制度。
3.畿服说
它最初见于《国语·周语》。《周语》曰：“夫先王之制：邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，夷蛮
要服，戎狄荒服。”即说周王实行“甸服”、“侯服”、“宾服”、“要服”、“荒服”的五服制度。
《尚书·禹贡》中也说了五服，只是用“绥服”替代了《周语》中的“宾服”；并认为，每服皆有一定
的范围，都为五百里。《周礼·夏官·职方氏》更将“五服”扩展为“九服”：“侯服”、“甸服”、
“男服”、“采服”、“卫服”、“蛮服”、“夷服”、“镇服”、“藩服”。在《周礼·夏官·大司
马》中，则把“服”改称为“畿”，认为有：侯、甸、男、采、卫、蛮、夷、镇、藩九畿。以上叙述的
“五服”、“九服”、“九畿”等记载，都是后人杜撰的先秦时代的行政区划，事实上它们只是战国时
代或稍后人们地理视野不断开阔的反映。
二、县、郡的起源
前面已述，商、周王朝实行的是分封制，即“封邦建国”，各个领主在自己的封国内独立为君主，
整个商、周王朝无所谓任何行政区划。但是，到了春秋时期，周室衰微，一些诸侯国逐渐强大，开始发
展中央集权制度。他们在新开拓的疆土上不再进行分封，而由君主直接统治，为了便于统治，开始萌生
了县、郡等行政区划的单位。
1.县的出现
县是我国最早出现的行政区划单位名称，始于春秋初期，最初设置在边地，带有国防作用。据现有
文献记载，最早设县的是西方大国秦。《史记·秦本纪》曰：武公十年(前688年),“伐邽、冀戎，初县
之”；武公十一年(前687年),“初县杜、郑”。就是说在春秋初，秦武公在新开拓的疆域首先设立邦县
(今甘肃天水市)、冀县(今甘肃甘谷县),第二年又设置杜县(今陕西杜陵县)、郑县(今陕西华县)。接着,
楚、晋等国亦置县。《左传》载哀公十七年(前478年),子穀曰：楚文王“实县申、息”；《左传》载僖
公三十三年(前627年),晋襄公以先茅之县赏胥臣。楚文王在位是前689至前672年,晋襄公在位是前627至
前621年。可见，在春秋前期即前7世纪，秦、楚、晋等大国已先后在新兼并的土地上置县。在古文中，
“县”是古“悬”字。因这些新拓的疆域，远离诸侯国的国都，悬于诸侯的采邑之外而命名。
春秋后期,各诸侯国普遍置县，且从边远之地发展到内地。据《左传》记载，宣公十一年(前598年)
楚子“伐陈，……县陈”；第二年楚伐郑(国),郑伯对楚子说，“使改事君，夷于九县”(如果让郑国奉
事君王，等同于楚国诸县)；宣公十五年(前594年)晋侯以瓜衍之县赏士伯；成公六年(前585年),“败楚
之二县”；襄公二十六年(前547年)，“晋人将与之县，以比叔向”；昭公三年(前539年)，“晋之别县
(把一县划分为二)不惟州”；昭公五年“韩赋七邑，皆成县也”,“因其十家九县……,其余四十县”；
昭公二十八年(前514年),晋吞灭祁氏、羊舌氏，“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”。吴
国，当时也已在今江苏镇江市设置朱方县。正如顾炎武在《日知录·郡县条》所述：“春秋之世，灭人
之国者，固以为县矣。”
战国时期，县已成为较普遍的地方行政区划单位。不过，春秋战国时期的县与以后的县并不完全相
同：一是保留着分封制的残痕，如君主可以把县赐给臣子，县尹可以世袭等；二是县的规模相差悬殊，
大的如秦楚灭了一国置一县，甚至灭了陈、蔡这样的中等国家以后也以一国置一县，小的如齐国的县，
大致是一乡置一县。当然，那时最多的还是以一邑之地置一县。
2.郡的出现
现在看到的最早的关于郡的记载，见于《国语·晋语》。晋国公子夷吾对秦公子挚讲，“君实有郡
县”。意思是说，晋国犹如秦国的郡县。这是鲁僖公九年(前651年)的事，说明秦国在公元前651年即
春秋前期已置有“郡”，所以一些书说，“春秋末年以后，各国开始在边地设郡”，“战国时期开始出
现郡”,都是不确切的。据《左传》记载，鲁哀公二年(前493年)赵简子曰：“克敌者，上大夫受县，
下大夫受郡。”以上是春秋时代仅见的“郡”名两例，表明当时郡名还很少见。当初主要为满足军事防
卫之需要，各诸侯国开始在边远地区置郡，由国君的重臣率军驻守。
战国时代，郡的设置增多。 《史记·秦本纪》记载，惠文王十年(前328年)“魏纳上郡十五县”；
惠文王更元十三年(前312年)“攻楚汉中，取地六百里，置汉中郡”。 《史记·樗里子甘茂传》记载，
秦武王三年(前308年)甘茂对秦王说:“宜阳，大县也，……名曰县，其实郡也。”《史记·春申君传》
楚考烈王十六年(前247年)，春申君对楚王说：“淮北地边齐，其事急，请以为郡便。” 《史记·匈奴
传》说，“魏有河西、上郡”,“秦有陇西、北地、上郡”,赵“置云中、雁门、代郡”，燕“置上谷、
渔阳、右北平、辽西、辽东郡”。可见，战国时各国已普遍置郡，且多置于各国的边远地区。
3.县和郡的关系
郡、县均出现在春秋前期，但是设郡晚于设县，而且在春秋时代郡的地位低于县，所以才有赵简子
“上大夫受县，下大夫受郡”之语。这并不是县大郡小的缘故，因为那时县的大小悬殊，且在春秋时代
郡的大小至今难以详考。主要是由于郡置于边远荒僻之处，地广人稀，经济开发程度低于县，不如县那
么富裕。
战国时代，七雄争霸，遍地烽火，边地和内地、荒僻地区和富庶地区的差异缩小，而且几个强国不
断向外拓展，所以边郡日益增大，地位不断提高。边地郡大，逐步地在郡下分置数县；内地事多，在数
县之上逐步地置郡统辖，渐渐地形成都统县的两级行政区划。“魏纳上郡十五县”，春申君报请楚王在
淮北12县置郡，“宜阳、大县也，……名曰县，其实郡也”等，都是确凿的证据。看来，郡统县制的形
成不会晚于战国中期。战国后期，郡县制在各国已经较为普遍地实行。可是，在整个战国时代郡县制始
终是分封制的附庸，至秦始皇统一中国后，郡县制才正式成为全国划一的行政区划。
综上所述，商周时期实行“分封制”，不存在行政区划的制度，所谓“十二州”、“九州”、“五
服”、“九畿”并不是当时的行政区划，而是战国时期和以后的一些学者的设想。中国最早的行政区划
是郡县制，它萌生于春秋，演进于战国，正式确立于秦代。
第二节 郡县制时期
从秦始皇统一中国，正式确立郡县制为全国统一的行政区划，到魏晋时期实施州制行政区划制度，
郡县制经历了秦、汉四百多年。
一、郡县制的确立
公元前
221年，秦始皇二十六年吞灭六国，统一中国，建立中国历史上第一个统一的、多民族的、
高度中央集权的大帝国。秦始皇认为，“周制微弱，终为诸侯所丧”(《汉书·地理志》)，因此采纳廷
尉李斯的建议，“不立尺土之封，分天下为郡县”(《汉书·地理志》)，彻底废除分封制，实行中央集
权制，是年即分天下为三十六郡，把郡县行政区划制度推行到全国。这是郡县制在中国确定的标志，也
是中国和世界行政区划史上一个划时代的事件。
1.秦郡
《汉书·地理志》云：“秦京师为内史，分天下作三十六郡。”内史为秦国都所辖的地区，当时唯
有它不称为郡。始皇二十六年置三十六郡，其后陆续有增置，最后秦郡究竟有多少？当年所置的三十六
郡，是否包括内史？对此，前人有多种说法，直至今天仍有分歧。现按较多学者认可的全祖望在《汉书
地理志稽疑》中的考据，摘录秦郡如下：
内史，领京畿诸县，不在三十六郡内。
陇西、北地、上郡、汉中、蜀郡、巴郡、邯郸、巨鹿、太原、上党、雁门、代郡、云中、河东、东
郡、砀郡、三川、颖川、南郡、黔中、南阳、长沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、东海、会稽、齐郡、琅
邪、广阳、渔阳、上谷、右北平、辽西、辽东。以上为始皇二十六年所置36郡。
南海、桂林和象郡三郡，为始皇三十三年(前214年)南平百越后置设。
九原，始皇置。始皇三十三年，蒙恬北伐匈奴，收回河西四十余县(今河套一带)，置九原郡，当
不在始皇二十六年所建36郡内。但具体置郡时间至今未见有力证据。
闽中郡，始皇置，不知具体置年。但从地理位置而言，当在始皇三十三年南平百越后所建。
《汉书·地理志》所云三十六郡中，少楚郡、黔中(两郡见于《史记》)、东海(见于《水经注》)、
广阳(见于《汉书·地理志》本注)，而多南海、九原、桂林、象郡。这就给秦郡的历史分歧，留下了根
子。事实上，始皇统一中国时分设36郡中，没有南海、九原、桂林和象郡，当时南海等郡地还未纳入秦
王朝的版图。所以，《汉书·地理志》载始皇二十六年所建三十六郡中所缺四郡，应按《史记》等书补
充楚郡等四郡。
以上共为四十二郡(包括内史)。谭其骧先生主编的《中国历史地图集》认为秦王朝共有四十七郡。
2.秦县
各郡所辖的县，据严耕望考证如下：内史约含四十县；北部云中、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北
平、辽西和辽东八郡，以及西北部九原、上郡、北地和陇西四郡，每郡平均辖十五、六县，共近两百个
县；内地各郡及南方诸郡近三十郡，每郡各辖二十五县，共约七百县左右。因此，严氏认为“秦县的总
数当在九百以上至一千有余，约言之当在一千县左右也”。
秦王朝的郡、县划分，不仅注意了社会、经济的发展情况和不平衡性，而且较充分地考虑了自然条
件，使行政区尽可能地与自然地理单元相吻合。如珠江三角洲设南海郡，太原盆地置太原郡，南阳盆地
置南阳郡，渭河平原置内史等。秦时政治、经济和文化的中心在黄河流域，该地域经济较发展、人口较
稠密，因此设的郡多，共有三十郡或三十郡以上，数郡相当于现在的一省；淮河——秦岭以南地区，当
时多草茅之地，人口稀少，因而仅置十一个郡或稍多些，一郡多相当于现在的一省。如会稽郡相当于今
浙江省，桂林郡相当于今广西壮族自治区，九江郡相当于今江西省等。
二、郡县制的发展
汉初，刘邦鉴于秦王朝孤立而亡的教训，广建王侯。 先封“异姓七国”(韩、赵、楚、淮南、燕、
长沙、梁)，继而在消灭异姓六国(长沙除外)的过程中建立“同姓九国”(楚、荆、代、齐、赵、梁、淮
阳、淮南、燕)，实行了郡、国并存制。
1.汉郡国
汉初的王国，不但统率侯国或数县，而且常常兼数郡之地，严重地威胁和阻碍了中央的统治权。据
《汉书·地理志》记载，高祖于秦郡外增置二十六郡 (谭其骧《汉百三郡国建置始考》的考证较精，指
出高祖实增为十九郡)，其中三分之二的郡是在诸侯王国内；且诸侯王国多“兼数郡之地， ……吴王濞
封有四郡五十余城”，“大者或五、六郡”，因而汉初六十郡中，同姓九个诸侯王国和异姓仅剩的长沙
国共有四十余郡，汉帝自领的郡只有十五个。
以后，文帝、景帝、武帝多次削藩，令诸王不得自治其国，所属官吏皆由天子授予。景帝时，一诸
侯国便只领一郡，王国和郡自此在行政区划上才处于同一级别。根据《汉书·地理志》记载，至西汉末
年有郡国一百零三，其中除三辅(沿京畿地区的三郡)外，有郡八十、国二十；大郡领县三、五十个，大
国领县最多十余个，小国仅领县三、四个。可见，西汉末年郡和国级别虽相同，实际上是郡大国小。
王莽时，郡数增至125。 东汉初，光武帝考虑到连年战争、国空民虚的情况，为减少官役，与民休
息，对郡、县曾大加并合。《后汉书·光武帝纪》记载：建武六年(30年)“并省四百余县”，约相当于
当时县数的四分之一；继而累并郡、国十三，占当时郡、国总数十分之一强。以后，又遵西汉之制，至
顺帝永和五年(140年)共有郡、国一百零五，并成为较稳定的行政区划，直到东汉末。
2.汉县
郡下统县，战国已然，秦王朝推行于全国。汉承秦制，仍在郡下辖县，并有所发展。《汉书·百官
表》云：县“列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷曰道。”表明西汉的县级行政区
划，已有县、国、邑、道之别。
据《汉书·地理志》记载，西汉在元封年间，有一百零三郡，下辖“县、道、国、邑，千五百八十
七”；据钱大昕在《二十二史考异》中根据郡、国所辖的县统计，西汉实有县级行政单位1578个，其中
县1344、侯国188、道30、邑16 。王莽时，全国125郡，国下领县、邑2203个。东汉永和五年时全国105
个郡，国下辖“县、邑、道、侯国千一百八十”，较西汉末几乎少去三分之一。
三、州的萌芽
如第一章所述，把中国划分为州，起源于战国时人们的理想。但是，“十二州”、“九州”、“五
服”、“九畿”都停留在学者们所著作的书上或人们的传闻中，并未成为中国的行政区划。在中国行政
区划中真正地出现“州”一级，始于西汉武帝。
1.西汉的州
《汉书·武帝纪》说，元封五年(前106年)“初置刺史,部十三州”。汉武帝用《禹贡》《职方》中
的十一个州名(冀、兖、徐、扬、荆、豫、幽、并、梁、雍、青)置刺史部，其中，把梁改曰益、雍改曰
凉，加上新开辟的边地“南置交趾、北置朔方”两个刺史部，共为十三刺史部，又名十三州。但《汉书
·地理志》正文与序所载大异：正文的十三州名中，无朔方、凉州，却有司隶(京师地域)，将交趾称为
交州。顾颉刚在《两汉州制考》中，根据较充分的事实指出《汉书·地理志序》较正文可信，置十三州
部是元封五年(前106年)之事，而在京师置司隶校尉是征和四年(前89年)之事。 相距27年，故司隶不在
十三州之列，如加司隶应统称为十四州；“北置朔方”，属十三州，是确切的，正文把朔方归并州乃是
东汉之制，非武帝所为；称交趾为交州，是王莽和东汉时制，非西汉之称；而且《汉书·地理志》正文
还遗漏了凉州。应当指出当时的州刺史仅代表汉王朝监察所辖的郡、国，并无固定驻所，还没有形成一
级行政区划。
2.东汉的州
西汉末年王莽专权，企图实现《尧典》中所谓“肇十有二州”的古制，于元始四年(公元 4年)废除
朔方、司隶两部，全国变成十二州；据《尧典》中无交趾而有“宅南交”的话，改交趾为交州；据《禹
贡》中有雍州、无凉州，改凉州为雍州。
东汉光武曾恢复西汉旧制，复置司隶部，复改雍州为凉州。但不久，在建武十一年(公元35年)又参
用王莽之制置州。以后东汉的州制与西汉有以下不同：(1)降司隶校尉部为全国13州之一；(2)废朔方，
归入并州；(3)改交趾为交州。
灵帝中平元年(184年)爆发黄巾起义，朝廷为有效地镇压各地的农民起义，于中平五年(189年)，改
刺史为州牧，命朝中九卿任州牧，执掌一州军、政大权，州逐渐成为郡、县以上的一级结构。于是，全
国的行政区划由虚的三级制演变为实的三级制，由郡县制演变为州郡县制。东汉末，曹操又倡复“九州
说”，废幽、并两州，合入冀州；省去司隶校尉部和凉州，并为雍州；弃交州，分入荆、益两州。全国
仅有兖、豫、青、徐、荆、扬、冀、益、雍九州。
总之，汉代的行政区划承袭了秦制，基本上实行的是郡县制。与秦王朝不同的是:(1)汉代有郡、国
并存的局面。汉初，实行的是：郡县二级制，和国、郡、县三级制并行的行政区划制度；景帝平定“七
国之乱”之后，实行的是郡或国统县的二级制，直到东汉末大致如此。所以，更确切地说，汉代的行政
区划实行的是郡、国并存制度。 (2)汉代县级区划单位的形式多样化，除县以外，还有邑、道、侯国。
(3)汉代的行政区划单位中出现了“州”。 武帝首创行政监察区，在郡、国之上增设十三刺史部，即十
三州。东汉末年，州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州、郡、县三级行政区划制度，
表明中国的行政区划演进到了一个新的阶段。
第三节 州制时期
东汉中平五年，“州”开始成为一级行政区实体。自此，中国的行政区划进入到州制的新时期，经
三国、两晋、南北朝，直至隋代，州一直成为中国最高的行政区划单位。时间延续了四百年左右。
一、三国至西晋的州制
1.三国州制
汉献帝时，曹操“挟天子”、“今天下”，改汉十三州为九州。不久，魏文帝曹丕又改为十二州。
当时，曹魏占据黄河流域，置有：司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、冀、并、幽、荆(汉荆州北部)、扬
(汉扬州北部)12州；领郡101、县731。 孙吴占有长江中下游、珠江流域，置有荆、扬、交、广4州，领
郡44、县337；蜀汉占有今四川和陕西汉中盆地，仅置益州一州，领郡22、县138。因此，三国时共有州
17(其中荆、扬各有二州)，郡167，县1206。
事实上，那时魏国的行政区划与吴、蜀两国的并不完全相同：(1) 魏在州下分郡或王国，吴、蜀在
州下仅有郡；(2) 魏在郡或王国下，置县、县王国、县公国与侯国，吴、蜀在郡下仅辖有县和侯国。与
汉制的县级单位不同，三国时已无道、邑之称，但在魏国有县王国、县公国等设置。
2.西晋州制
曹魏灭蜀汉后，从益州中分置梁州；西晋初，又从雍州分出秦州，由益州分出宁州，再由幽州分出
平州。 至280年晋武帝平孙吴、统一全国，将南、北荆合一，南、北扬合一，全国共有州19，统郡、国
173，县1232。西晋后期，由荆、扬两州分置江州，从荆、广两州分置湘州，共有21州。
此时，可以说已集州制之大成，为州制最完善的阶段。首先，从州名而言，《禹贡》、《职方》、
《尔雅》、《吕氏春秋》等提及的州名，除少《尔雅》中的营州外，都有了实际地域；其次，从设州的
历史来看，自汉武帝以来所设置的州，除西汉的朔方外，均已有设置；第三，从当时设置的实际地域来
说，也远较过去的合理，如由原益州分出今陕西西南部和四川东部置梁州，分出今云南为宁州，从荆、
扬两州分出今福建、江西为江州，自荆、广两州分出今湖南东部、东南部和广东东北部置湘州等。
西晋后，天下大乱，州制陷于混乱。
二、东晋、南北朝的州制
西晋末年永嘉之乱后，晋室南迁，偏安江左，宋、齐、梁、陈先后承袭，社会局势一直不安宁，正
如《宋书·州郡志》所说的：“境土屡分，或一郡一县割成四、五，四、五之中亟有离合，千回百改，
巧历不等。”北方在十六国统治之下更是兵戈扰攘，各国在统治所及的较小区域中分置了许多州，并且
变幻无常，州制又陷于混乱。
据《通典·州郡典》等记载，东晋时南方有十多个州，南朝宋、齐时增至20多个州，到梁朝后期竟
增至一百零七州。以疆域相差无几的南朝陈国和三国吴相比较，陈国的州数是吴国的16倍。北魏统一北
方后，太武帝真君元年(440年)有实州15，孝文帝太和中增至38州，太和末年则达80余州。 至北周大象
二年(580年)，北方的州竟达211个。州置如此之滥，郡、县设置也就可想而知，据《南齐书·州郡志》
记载：南朝后期的郡达380余个。真是“百室之邑，便立州名，三户之民，空张郡目”。
三国初行州制时，一州一般辖有十个上下的郡，每郡统有一、二十个县。到南北朝后期，不少州只
辖一、二个郡，不少郡只统一、二个或二、三个县。有的州竟然无县所辖，仅存空目。南朝齐在汉中地
区有45个郡是“荒或无民户”；有的两州或两郡合治一地，称为“双头州郡”。实行了四百年左右的州
郡县三级制，此时已有相当一部分名存实亡。
在东晋、南朝还实行一种特殊的行政区划制度，即侨州、侨郡、侨县。永嘉之乱以后，中原人民大
批南迁。东晋、南朝为笼络人心、安置大族，便就地按流民原来籍贯在南迁之地设置原籍州、郡、县。
当时侨州、侨郡、侨县集中在长江流域，特别在建康(今南京)和荆州(今湖北江陵)附近。在南齐时，国
都建康附近的青州、冀州、北兖州、南兖州、北徐州、南徐州、豫州、南豫州等都是侨州。这些侨州、
郡、县与实州、郡、县形成较为复杂的统领关系，主要的方式有四种。如东晋的扬州统领实郡11、实县
93；统领侨郡6、侨县13；实郡中又统侨县3。如徐州侨置于京口(今江苏丹徒县),为侨州；统领实郡6、
实县20；又统侨郡和侨县若干；实郡中也有统领侨县的。
三、隋代州制
南北朝后期，州、郡、县三级行政区划制度已混乱到了极点，郡一级形同虚设。隋文帝面对这种局
面，于开皇三年(583年)果断地“罢天下郡”，实行以州领县的两级行政区划制度。在开皇九年(589年)
平定南朝的陈以后，统一了全国，隋文帝又将州县两级行政区划制度推行至全国。这样，东汉末年以来
一直沿用的州、郡、县三级行政区划制，改为州、县两级行政区划制。但是实行的依然是州制。隋朝从
583年至607年实行州县制24年。 炀帝于大业三年(607年)复改州为郡，以郡统县，恢复秦制。同时炀帝
仿效汉武帝，在郡上设置司隶、刺史15员，司监察之职。许多人以为隋实行的是郡县制，这是由于《隋
书·地理志》所记的隋朝的行政区划制是大业五年(609年)的行政区划，当时炀帝实施的是郡县制。 实
际上，炀帝实施郡县制是从607年至618年，仅11年。所以，隋朝主要实行的还是实施了24年的州县制。
从中国古代行政区划沿革史看，隋朝是处于从州制时期到道制时期的过渡阶段。
据《隋书·地理志序》记载，北朝的周朝末年，计有州210，郡580，县1124；隋文帝平定南朝的陈
朝后，又得南朝30州、100郡、400县。因此，隋初共有州241，郡680，县1524。而据《隋书·地理志》
载大业五年的行政区划，隋郡为190，县1255。 可见，比隋初刚统一全国的时候减并了很多，南北朝滥
置州、郡的情况在隋朝已不复存在。
第四节 道(路)制时期
州制在中国实行了四百年左右，南北朝滥置州、郡，说明了州制的衰落。诚然，隋朝着力整顿，结
束了滥置州、郡的现象，但也没有能够挽救州制。唐初，李渊统一中国后，一度改郡为州，恢复州领县
制。天宝元年(742年)至乾元元年(758年)又改州为郡，实行了16年郡领县制。因此，唐朝与隋朝一样，
州、郡两名曾经迭相改用。不过，唐朝后期的最高行政区划不是州或郡，而是“道”了；宋朝的最高行
政区划是“路”。“道”和“路”最初都是监察区的性质，然后转化为行政区。这表明中国的行政区划
在唐宋王朝进入了道(路)制时期。该时期从7世纪初至13世纪后期，达六百多年。
一、唐朝道制
1.道
贞观元年(627年),唐太宗为省并州、郡，主要依山川形势划全国为10道。这10道是：关内、河南、
河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南和岭南。唐玄宗开元二十一年(733年),由10道变15道，山
南分置为东、西二道，关内道长安附近增置京畿道，河南道洛阳附近增置都畿道，江南分置江南东道、
江南西道和黔中道。经玄宗改置，诸道的范围渐成定制。
唐道下辖府、州，府、州下领县。贞观十三年(639年),10道统领府、州358,县1551；开元末年(740
年)，15道统领府、州328，县1573。此时，唐朝的疆域已超过汉武帝全盛时期。
2.府
在唐代的行政区划中，不但有唐太宗新开的“道”，还有唐玄宗新开的“府”。最早设府是在开元
元年(713年)，玄宗升国都雍州为京兆府，升陪都洛州为河南府。 以后，设置和改置的府增多，成为唐
朝行政区划中的一个重要的单位。综观唐代诸府大致可分为三类：
(1) 诸京都(包括陆续新建的陪都)和皇帝驻跸之地改置为府，以示不同于常州，如并州改置为太原
府，荆州改置为江陵府。 终唐之世，此类府有10个：京兆府(原雍州)、兴德府(原华州)、凤翔府(原歧
州)、河南府 (原洛州)、兴唐府(原陕州)、河中府(原蒲州)、兴元府(原梁州)、成都府(原益州)、太原
府、江陵府。
(2) 在内地重要地区置都督府。都督制起自曹魏，当初专理军事，不涉民政；晋始兼任刺史；北周
时改都督为总管；唐武德七年(627年),改称都督，兼理军民，都督府始成行政区划之一级，如扬州都督
府、益州都督府。景云初年(710年)，唐有都督府24，分辖国内各州，惟畿内诸州不隶。 但不久即以权
重而废。
(3)边地置都护府。都护之名起自西汉，当时在西域设有都护。 唐太宗平定高昌后，始设安西都护
府，其后渐次增置，至唐中宗时共有六都护府：安西都护府、安北都护府、单于都护府、安东都护府、
安南都护府、北庭都护府。
3.节度使
其名起于魏晋，但仅是一个官衔名称，并无管辖区域。景云二年(711年),唐以凉州都督充任河西节
度使，此名称才确定，并列入正式边疆官制。至唐玄宗开元和天宝之间，已增至10个节度使：河西节度
使、范阳节度使、陇右节度使、剑南节度使、安西节度使、朔方节度使、河东节度使、北庭节度使、平
卢节度使、岭南节度使。它们都分布于边地。安史之乱以后，节度使制被滥用于内地，使这种原为边关
的军事制度变成为内地实际的行政区划单位，而且大者连州十数，小者亦兼三、四。据《旧唐书·地理
志》记载，唐肃宗时(756—761年)，节度使已有44；又据李吉甫《元和郡县志》所载，在宪宗元和年间
(806—820年)唐全国有节度使47。所以唐初的行政区划单位──“道”，在此时(安史之乱后)已徒有虚
名了。
纵观唐朝的行政区划制度，应该说，这是中国行政区划沿革史中的一个大变革时期。唐太宗创立了
“道”，唐玄宗把“府”引进行政区划中来，唐睿宗又把节度使变成正式建制；使唐代的行政区划基本
上成为三级制，主要是：道──府(州)──县。后期的：道──节度使──府(州)──县制，由于道已
为虚设，实际上还是三级制。
二、宋朝路制
唐中叶后，道实际上已名存实亡，节度使所辖之地虽不少称道，但道制行政区划已混乱不堪，这为
宋代改革为路制准备了条件。事实上，宋之路也略似唐之道，是仿唐代的道制而置；从字义上说，路和
道在许多情况、场合是同义的。因此，把唐代道制行政区划和宋代路制行政区划归为一个时期，是适宜
的。
1.路
宋初力平群雄，疆域区划难以顾及，太宗因袭唐朝旧制，略事改革，分全国为13道：河南道、关西
道、河北道、河东道、淮南道、江南东道、江南西道、陇右道、山南东道、山南西道、剑南东道、剑南
西道、岭南道。但不久，在淳化四年(993年)把全国又合并为两京(东京,西京)10道；去陇右、山南东、
山南西三道，并剑南东、西道为一；改岭南为广南道；增设两浙道。但次年即废，于是正式废去道制，
改为路制。
其实在宋太宗初年，太平兴国四年(979年)已设21路，第三年后又为19路，端拱二年(989年)改为17
路，淳化三年(992年)有16路。可见,在淳化五年以前的15年中，宋太宗一直实行“道”“路”并存的行
政区划制。淳化五年后,全国设路也未有定规，在至道三年(997年)始定天下为15路：京西路、京东路、
河北路、河东路、陕西路、淮南路、江南路、两浙路、福建路、荆湖南路、荆湖北路、广南东路、广南
西路、西川路、峡西路。天禧四年(1020年)增至18路，宋真宗分四川路和峡西路为益州、梓州、利州、
夔州4路，分江南路为江南东路和江南西路。熙宁七年(1074年)增至23路,宋神宗分淮南路为东西两路，
分陕西路为永兴军、秦风两路，分京西路为南、北两路，分河北路为东、西两路，分京东路为东、西两
路。元丰八年(1085年)颁行的《元丰九域志》，即依据23路的行政区划制编写的，京畿所在的开封府则
不在23路之列。
崇宁四年(1105年)，宋徽宗将国都开封府置为京畿路，合称为24路。宣和四年(1122年)，宋徽宗与
金联盟，约定灭辽后，金将燕云16州归还宋朝，因而宋拟置燕山府路和云中府路。但金灭辽后失约，所
以北宋末年号称拥有26路，实际上还是24路。
南宋仅有半壁江山，绍兴十二年(1142年)分路16：两浙东路、两浙西路、江南东路、江南西路、淮
南东路、淮南西路、荆荆湖南路、荆湖北路、京西南路、广南东路、广南西路、福建路、成都府路、潼
川府路、利州路、夔州路。(图8)嘉定元年(1208年)宋宁宗改为17路，把利州分为东、西两路。
2.府(州)
宋代路下为府、为州。府虽与州同级，但地位要略高于州。当时，国都、陪都，皇帝诞生、居住和
巡游过的地方，以及地位重要的州，都改置为府，情况与唐朝很相似。据《元丰九域志》记载：元丰八
年(公元1085年)时，全国有府14、州240。
3.军、监
两宋的行政区划中还出现一些新单位——军、监。军始于唐，当时称军镇，属军事系统，多设在边
区，只管军队不管民政。五代时，军不仅管兵马，也辖有土地、民政，但各军、监皆不辖县；在宋代，
军则演变为地方行政区划单位。监是国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业性的管理机构，五代初
已开始出现，但也在宋代才演变成地方行政区划单位。
宋代的军、监有两类：领县的或不领县的。领县的军监与府、州同级，都隶于路，但实际地位则要
低于府和州；不领县的军、监与县同级，同隶于府或州。所以，宋代县级以上、路级以下的区划单位有
府、州、军、监四类，县一级的区划单位有：县、军、监三类。据《元丰九域志》记载，北宋全国有军
37、监4、县1255。
宋代的行政区划，最高一级为“路”；实施的三级制，最基本的是：路──州──县；州级单位有
府、州、军、监，府地位最高，州次之，军、监更低；县级单位有县、军、监。
三、辽道制
与北宋对峙的辽，是统治中国北部的一个王朝。从公元916年创建，到1125年为金所灭，历经9帝，
共统治210年。 辽袭唐制，将全国分为五道(亦称为五路)，每道(路)有一个政治中心称府，建有京号，
并以京号命道，合称五京道(或五京路)：上京道、东京道、中京道、南京道、西京道。道或路的下级单
位、县的上级单位有府、州、军、城四类，县的同级单位有州、军、城。
四、金路制
与南宋对峙的金，也是统治中国北部的一个王朝。公元1115年创建，1125年灭辽，次年灭北宋，至
1234年亡，共历9帝，统治120年。金采宋制，曾分境内为17路、20路，分别置于皇统二年(1142年)和大
定二十九年(1189年)。20路为中都路、上京路、咸平路、东京路、北京路、临潢府路、河北东路、河北
西路、大名府路、西京路、南京路、山东东路、山东西路、河东北路、河东南路、京兆府路、凤翔路、
鄜延路、庆原路、临洮路。泰和五年(1205年)金章宗并临潢路于北京路，是为19路。
路下辖府、州，府、州下领县。泰和五年时，金国境内有府、州179，县683。
纵观道(路)制时期的行政区划有这样几个特点：
(1)无论在唐代、宋朝，还是五代十国、辽国和金国，道或路是最高行政区划单位始终没有变；
(2)该时期六百多年中，始终实施的是三级行政区划，最基本的单位是道或路—府或州—县；
(3)上一个时期(魏晋南北朝至隋朝的州制时期),最高的行政区划单位：州，在此时期仍继续沿用，
不过变成了行政区划的第二级单位，隶属于道或路；
(4)还引进了府、军、监等行政区划单位,尤其是府一直沿用下去，成为一个长期广泛采用的重要行
政区划单位。
第五节 省制时期
自元代开始，中国又出现了一种新的行政区划制度，其最高一级的行政区划单位为“行省” (简称
省)，因此称为行省(省)制时期。该时期从13世纪后期至20世纪初，历经元、明、清三代。
省名起源甚早，魏晋时期已有尚书省、中书省之称，然皆为中枢要署，不直辖地方。隋文帝于开皇
八年(588年)伐陈，曾置淮南行省于寿春，但不久即废。 金入主中原之初，曾出现过行省制度，在外地
设立行尚书省，但为时短暂。蒙古人兴起后，仿金实行行省制度。元世祖一方面将尚书省并为中书省，
总理朝政；另一方面，在地方设立若干行中书省，作为朝廷中书省在外地的代理机构。它最初是一种临
时设置，并只管军事，后演变为兼管民政，其长官也由中央官吏演变为地方官吏。其间从伐金到灭宋，
历经70余年，平宋以后成了元朝的行政区划单位。
一、元省制
蒙古在太宗三年(1231年)即灭金的前三年，始立中书省，以著名的政治家、地理学家耶律楚材为中
书令。入主中原后于宪宗初年(1251年)，在燕京等处置设行尚书省。中统初年(1260年)，元世祖忽必烈
改置行中书省，其后屡屡增多，但是一直到元贞年间(1295—1296年)行省的设置和辖区还都很不固定，
即在忽必烈统一中国(1279年)后的20年中行省制并未固定下来，直到13世纪末、14世纪初的元成宗时期
才开始固定，逐步形成元代省制行政区划。
1.行省
元英宗至治时(1321—1322年),全国划分为12个一级行政区：1个中书省、11个行中书省。中书省为
中央机构中书省的直辖地区，又称都省、腹里，包括今北京、天津、山西、河北、山东以及河南和内蒙
的部分地区。11行中书省为岭北、辽阳、陕西、河南、江浙、江西、湖广、云南、四川、甘肃、征东。
其中，征东行省即高丽国，行省负责人由高丽王兼，性质与内地行省不同，所以也有人认为只有10个行
中书省。
元末，又分出许多行省，如中书省分出山东行省，江浙行省分出福建行省；有些行省区域过大，又
划置分省，如福建行省内置建宁、汀州、泉州分省。可见，元末行省制也已开始混乱。
2.行省以下的单位
元代行省以下的行政区划略同于宋，行省下辖路，路领府、州，府、州辖县。但也有不辖县的路、
府、州；不隶于路的府、州，而直隶于行省。直隶于行省的府、州称为直隶府、直隶州；隶于路的府、
州，称为散府、散州。当时与路平级的直隶州、直隶府为数不少。另外，元仿宋的“军”行政区划，置
有军和安抚司，为数不多，都在边境少数民族的区域内置设。军有直隶于行省的，也有归路统辖的；安
抚司都，直隶于路。 元代在一个中书省、11个行中书省下，置路185，府33，州559，军4，安抚司15，
县1127。
元代行省以下的行政区划虽略同于宋，但元代的行政区划已与宋朝的有原则上的区别：
(1)最高一级的行政区划是行省(或简称省)，已不是路。 宋朝的最高一级行政区划──路，在元朝
已降为第二级行政区划单位；
(2)在宋朝，府、州辖于路之下，在元代已有相当数量的府、州成为直隶府、直隶州，与路并列；
(3)宋是三级行政区划系统，元则有三级、四级，而且以行省──路──府 或州──县四级区划系
统为主。
二、明省制
明初，太祖朱元璋定都金陵(今江苏省南京市)，基本上保留了元代行省制，只在洪武元年(1368年)
废元中书省，辖境分属河南行省和山东行省；同时改江南行中书省为中书省，以示国都所在。但元的行
省制在元末已出现混乱，不全面改革整顿已难以维持国家权力，于是在洪武九年(1376年)朱元璋改革元
代行省制度，宣布最大的行政区划是布政使司，由布政使总一省的行政大权，其性质仍同行省，因此习
惯上还称为省。洪武十三年(1380年)明太祖为加强皇权，罢中书省，六部直属皇帝，原中书省所辖的地
区也归六部，名为直隶。于是，把当时国都所在的应天府(治所在今南京市)，即相当于今江苏、安徽二
省和上海市的地区改称直隶，也称京师。明成祖朱棣于永乐年间迁都顺天府(治所在今北京市)，旋即将
今北京、天津二市和河北省的大部分地区改称为直隶(即京师)，而原直隶改称南直隶，又称南京。自宣
德三年(1428年)以后，全国统分为两京、13布政使司。两京是京师(即北直隶)和南京(即南直隶)；13布
政使司简称13司，俗称13省，为山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、江西、浙江、广东、广西、云
南、贵州、福建。因习惯上也称一个直隶区为一省，所以又有15省之说。
布政使司(省)下辖府，府下领州，州下领县。州有两种：直隶布政使司的直隶州；隶于府的散州。
明代布政使司(省)以下的行政区划单位有这样几项改革：
(1)在宋代为最高行政区划的路,在元朝还是主要的第二级行政区划单位，在明朝则被完全废除了；
(2)唐朝创立的府，在明代第一次成为高于州一级的行政区划单位，明代的府相当于元代的路；
(3)与元朝一样，实行三、四级行政区划系统，而且以 省(布政使司)──府──州──县的四级区
划系统为主。
据统计，明在15省下有“府百四十，州百九十三，县千一百三十八”；另有“羁縻(即藩属)之府十
九，州四十七，县六”。
三、清省制
清初为便于统治明代故土，清世祖仍沿用明制15布政使司，只是改北直隶为直隶，南直隶为江南布
政使司，即废除了南京为国都的地位。康熙初，改布政使司为省，因认为全国区划为15省，其制过大，
所以分湖广为湖南、湖北两省，分江南为江苏、安徽两省，分陕西为陕西、甘肃两省，全国共为18省。
在边疆,清王朝施行与内地不同的行政区划，乃由中央设辖区，委派重臣，如在东北地区设奉天(盛
京)、吉林、黑龙江和在外蒙古设乌里雅苏台、在新疆设伊犁5个将军辖区，在西藏、西宁设办事大臣辖
区，以及由中央理藩院直接管辖的内蒙古盟旗，连同内地18省，全国共为26个政区。 清光绪十年(1884
年)置新疆省，十三年(1887年)建台湾省，三十三年(1907年)改奉天、吉林、黑龙江三个将军辖区为省,
加上内地18省共为23省。因光绪二十一年(1895年)清政府签订了卖国求荣的马关条约，台湾省被割让给
日本，所以史称22省。清朝的22省，为中国现代省的政区划分奠定了基础。
清代省以下的各级行政区划单位基本上是沿用明制：省下辖府和直隶州，府下领散州和县。所不同
的有以下几点：
(1)增加了行政区划单位：厅。 这是清代在新开发地区所设置的区划单位，有直隶厅和散厅之分，
直隶厅与府、直隶州平行，直隶于省，绝大多数不领县；散厅隶属于府，与散州、县相平行，成为最基
层的行政区划单位。
(2)在元、明两代不论是直隶州，还是散州，一般均领县。 在清代省辖的直隶州才领县，而府辖的
州则不领县。
(3)元、明两代的行政区划系统,都是由三级和四级系统混合组成，并以省──府──州──县的四
级体系为基本的系统。在清代，则是三级行政区划系统，且以省──府──县和省──直隶州──县为
主。
在边远辖区和省，除了在部分农业区设置府、州、县外，在内蒙古、外蒙古、新疆、青海以及东北
的奉天、吉林和黑龙江，建立盟、旗行政区划单位。盟相当于内地的府，旗相当于内地的县。在西藏则
设立营。
在清代，直隶厅的地位低于府，但高于直隶州，因此清朝省以下的行政区划单位的称呼一般为府、
厅、州、县。据《清史稿·地理志》记载：自清德宗光绪年间置22省，有府、厅、州、县1700多。
自春秋初至清末，中国古代的行政区划经历了萌芽时期、郡县制时期、州制时期、道(路)制时期和
省制时期五大阶段，历时二千六、七百年，有许多方面值得总结、注意。
一、行政区划的设置不是一成不变的，它随着社会的发展而演变。从表11看出，变动是绝对的，稳
定是相对的。
二、在行政区划中，各地区的地位是不一样的。一般来说，经济发达的地区要比不发达的地区地位
高。在秦代，黄河中下游地区的经济要比秦岭、淮河以南地区发达，所以在全国一级行政区划40多个秦
郡中占有30多郡，而秦岭、淮河以南的广大地区仅有全国四分之一的郡。西晋初，全国一级行政区划19
个州中，秦岭、淮河之南的地区有 7个，占三分之一强，但多数州依然在秦岭、淮河之北，这与当时经
济中心仍在黄河中、下游的情况是一致的；西晋末，全国21州，秦岭、淮河之南的地区占有 9个，为七
分之三，比例比西晋初高，这与西晋时南方的经济发展较快有关。到唐代，南方的经济虽发展较快，但
经济中心仍在黄河中、下游，所以唐初全国一级行政区划十个道中，秦岭、淮河之南占有 4个，后来的
15道中南方占有 6道。这种状况在宋代发生了关键性的变化，北宋全境一级行政区划24路中秦岭、淮河
以南占有14路。秦岭、淮河以南地区的最高一级行政区划单位的数字超过黄河中、下游地区，这在中国
行政区划史上是第一次。这种变化与中国的经济发展基本上也是同步的，在宋代秦岭、淮河以南地区的
经济已赶上了黄河中、下游。明成祖以后全国一级行政区划13省中，秦岭、淮河以南的地区占有 9个，
而那时虽然政治中心在北京(直隶)，经济中心却在南方。清朝内地一级行政区划18省中，秦岭、淮河之
南占有13省，即占三分之二，这与当时南方的经济远远超过黄河中、下游的情况是密切相关的。
三、每个时期乃至每个朝代的行政区划单位都有变化，但变化最大的是最高一级的行政区划单位。
秦汉为郡，魏晋南北朝为州，唐为道，宋为路，元明清为省，实际上，元为行省，明为布政使司，清为
省。
四、历时二千多年，经历五个时期、十多个朝代，中国行政区划制的最基本单位：县，始终没有多
大变化。这或许说明，行政区划制的最基本单位是最稳定的，而最高一级单位则是最不稳定的。
五、愈早诞生的行政区划单位，随着时代的发展，有地位愈低的趋势。如县是中国最早出现的行政
区划单位，在秦汉降为第二级行政区划单位，汉以后又降为第三级行政区划单位；郡在秦汉是最高一级
的行政区划单位，到魏晋南北朝则降为第二级行政区划单位；州在魏晋南北朝是最高一级的行政区划单
位，在唐、宋的道(路)制时期则降为第二级行政区划单位，至元、明、清的省制时期又降为第三级行政
区划单位；路在宋朝是最高一级的行政区划单位，在元代则降为第二级行政区划单位。
六、行政区划系统也在不断演变之中。从表11可见，春秋为一级制，战国为二级制，秦汉基本上是
二级制，魏晋南北朝为三级制，隋代为二级制，唐、宋为三级制，元、明则是三级和四级行政区划混合
制，主要是四级制，清代是三级制。可见，在中央集权制的前期，行政区划以二级制为主；在中央集权
制的中、后期，行政区划则以三级制为主。
---- 相关名词考析 ----
传说中的我国上古行政区划。西汉以前，认为“九州”系禹治水后所划分；东汉以后，有的认为九
州是周制，有的认为九州是殷制。具体州名未有定说。《尚书》作冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、
雍；《吕氏春秋》有幽州而无梁州；《周礼》有幽、并州而无徐、梁州；《尔雅》有幽、营州而无青、
梁州。各家所说各州境界，也有一些出入。《尚书》所说的冀州相当于今河北省南部和山西省东南部一
带；兖州相当于今河南省北部和山东省西南部一带；青州相当于今山东省东部和北部；徐州相当于今河
南省东南部、安徽省东北部、山东省南部和江苏省北部地区；扬州相当于今安徽省南部、江苏省中南部
以及江西省东部、浙江省和福建省部分地区；荆州相当于今湖南、湖北两省及河南、贵州、广东、广西
部分地区；豫州相当于今河南省南部、安徽省北部一带；梁州相当于今陕西省南部、四川省东部地区；
雍州相当今陕西省和甘肃、宁夏的部分地区。
八荒
八为东、东南、南、西南、西、西北、北、东北八面方向；荒，荒远之地。《说苑·辨物》：“八
荒之内有四海，四海之内有九州”。“九州”指中原地带，“八荒”指离中原极远的地方。
郡县
我国古代的地方行政区域。春秋时“县”大“郡”小，秦代“郡”大“县”小。秦统一后分全国为
三十六郡，后来又增加为四十郡。汉高祖刘邦分为六十二郡，区域变小了。隋唐时改郡为“州”。县制
始于春秋战国，秦代县属郡，一个郡管辖几个县。汉代郡国并存，国以下也有县。隋唐以后县隶属于州
或府。
国
周代分封诸侯，每个诸侯都建立一个“国”。秦代取消分封制，不存在国。西汉实行郡、国并置之
制，国是汉代诸侯王的封域，也是行政区。国的区域与郡相当，所以常连称“郡国”。
道
地方一级行政单位。唐代将全国分为十“道”，后分为十五道，是略相当于汉代的州，隶属于中央
的监察区。北宋沿袭唐制，分全国为十三道，不久即废，改道为路。清代又恢复道，它的范围较小，属
于省管辖，但比府、州为大。
路
北宋废道为“路”，初为征收赋税、转运漕粮而设，后来逐渐带有行政区划和军区的性质。最初分
全国为十五路，后来分为十八路、二十三路。南宋失北方之地，仍以势力所及分路十六，如福建路、广
东路、广西路、湖南路等，和今天省名相同，区域也大致相同。元代也有路，但比宋代小，相当于州、
府。
省
本为中央官署的名称。元代以中书省为中央政府，又在路之上分设“行中书省” (相当于中书省办
事处或中书省行署 )，简称行省。当时全国除中央直辖地区直属中书省外，共设十一行中书省。后来行
省成为正式的行政区域名称，简称为“省”，沿用至今。
州
相传尧时，分天下为九“州”，即 冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、梁州、雍州(依
《尚书》说 )。舜时为十二州，增加了幽、并、营三州。到了汉代，又增加交州、朔方。三国时，共十
八州。晋初分为十九州，后又分为二十一州。从汉到南北朝，州基本上是监察区，有时也是行政区。从
南北朝起，州的范围逐渐缩小了，当时江南的州实际上与郡无异。在唐代，全国共有三百多个州，是行
政区，但大的州，也可称为“府”。明清统一改州为府。
府
依唐代制度，大州称为“府”。唐代府隶属于道，宋代府隶属于路。元代的府，有的隶属于路，有
的直辖于中央。明清改州为府，一府管辖几个县。
军
“军”是宋代的行政区域，一个军等于一个州或府，隶辖于路。如宋代的平定军即清代的平定州，
宋代的南安军即清代的南安府，可见军和州府相当。
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